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當前,，中國經(jīng)濟進入要素市場化改革的時代。作為核心要素之一的土地要素資源，亟需通過市場化改革,，激活釋放潛在居民消費潛能,，以滿足人民日益增長的美好生活需要,，促進國內(nèi)國際雙循環(huán),，實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標。
現(xiàn)行土地制度抬高了城鎮(zhèn)建設成本,，擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距
過去十年,，國內(nèi)城鎮(zhèn)化建設逐漸提速，土地價值大幅度增加,，征地拆遷成本水漲船高,。2010年-2019年間，征地所涉及的補償費用支出占全國政府性基金支出的比例達到八成,，支出規(guī)模從2010年的2.83萬億增至2019年的7.58萬億,，十年間增加了1.7倍。全國土地價格均價從2010年的2054元/平方米增長到2019年的5696元/平方米,，十年間地價也相應增長了1.8倍,。隨著土地價格的抬升，地價占房價的比例也從2010年的40%左右升至2019年末60%,，城市房價的高企,，背后的主要推手便是地價水平的不斷提高。
土地產(chǎn)權二元分離,。農(nóng)村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押,，也不能向城鎮(zhèn)居民出售，既限制了農(nóng)民抵押融資的能力,，也抑制了農(nóng)村房產(chǎn)資本化的進程,，擴大了城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入的差距。截至2020年三季度,，全國城鄉(xiāng)居民可支配收入比為2.67,，消費支出比為2.1，顯然不能滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,。
土地制度向市場化改革邁進,，有助于提高居民收入
“十四五”期間，我國經(jīng)濟將逐步從粗放式向集約化的方式轉(zhuǎn)變,，根據(jù)年初發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》內(nèi)容,，以土地制度改革為突破口，推進土地要素市場化配置,，逐步消除城鄉(xiāng)土地二元體制,，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置與流動,，為促進國內(nèi)大循環(huán)提供動力和保障。具體的改革可從幾個方面展開,。
完善農(nóng)村承包地所有權,、承包權、經(jīng)營權分置制度體系,，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。近日,，決策層強調(diào)開展農(nóng)村承包地確權登記頒證工作,，確定對土地承包經(jīng)營權的物權保護，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”,，鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度,。落實土地承包關系長久不變制度，完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法,，遵循自愿,、依法、有償原則,，地租歸屬原享有土地承包權農(nóng)戶所有,，土地流轉(zhuǎn)需與原承包者簽訂法定有效合同。集體建設用地與承包地一樣,，是農(nóng)民群眾最主要的財產(chǎn),，在市場經(jīng)濟條件下，市場交易是財產(chǎn)權利在經(jīng)濟上實現(xiàn)的一個重要途徑,，嘗試將不同類型的土地包括承包地,、宅基地、集體建設用地,、非耕地等統(tǒng)一準入門檻進入土地市場,，多元化增加土地供給，提高農(nóng)戶財富水平,。
加快推進征地制度改革,，建立更公平的土地收益分配制度。未來應改征地補償由按原用途倍數(shù)補償改為公平補償,。對城市郊區(qū)外農(nóng)民房屋按當?shù)貐^(qū)段綜合市場價補償,，對被征地農(nóng)村居民則將其納入城鎮(zhèn)社保體系。探索多種模式下的土地收益補償,，包括涉及住房,、就業(yè)、醫(yī)保,、子女教育等問題,，以求保障農(nóng)民的長遠生計,。對農(nóng)村村民住宅，應當按照先補償后搬遷,、居住條件有改善的原則,，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房,、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平,、合理的補償。對因征地產(chǎn)生的搬遷,、臨時安置等費用予以補償,，保障農(nóng)村村民居住的權利和合法的住房財產(chǎn)權益。
建立健全“人地錢”掛鉤政策,，穩(wěn)定城市地價和房價,。地區(qū)間人地錯配是部分城市房價高企的首要原因。土地制度改革應推動城鄉(xiāng)建設用地指標使用更多由省級政府負責,，通過新型城鎮(zhèn)化建設扭轉(zhuǎn)過往供需錯配的問題,。從空間分布來看，據(jù)測算下個十年人口流入一,、二線城市群的數(shù)量是三,、四線城市群的3倍左右，住房需求將向主要城市群集中,?？紤]到目前存量土地市場的狀況是，除了上海,、北京等少數(shù)一線城市缺乏土地建設指標外,，其余大部分地區(qū)土地供應指標處于過剩狀態(tài)，建議下一步針對大城市可以開展建設用地指標跨省交易試點,，一方面緩解大城市土地供給不足的問題,，為地價快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠地區(qū)土地利用率不足問題,。
降低城鎮(zhèn)建設用地審批中工業(yè)用地比重,，增加住宅、商服用地比重,。優(yōu)化城市用地結構,，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè),、住宅用地權屬處理及其未來增值收益分配的辦法,。城市建設用地改革需要提高工業(yè)企業(yè)供地成本，降低住宅及商服用地價格。與國際上相比,，我國居住用地占比明顯偏低,，美國居住用地比例常年在50%以上，日本住宅用地占比接近60%,，我國自2011年以來住宅用地占全國建設用地比例常年低于30%,，2019年為22.8%。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下,，仍有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,，需要大量的保障性土地及住房供給，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地價格,，有效支持發(fā)展新城區(qū)建設中的保障性住房,。與此同時提升工業(yè)企業(yè)用地成本。無論從城市經(jīng)濟功能定位還是工業(yè)企業(yè)競爭力提升的角度出發(fā),，超低價的工業(yè)用地都已經(jīng)不符合當下時代的需要了。由于經(jīng)濟發(fā)展以逐步建立內(nèi)循環(huán)為主,，外商投資中的工業(yè)部門投資占比正逐漸遞減,，無需再對外商投資給予過度的政策優(yōu)惠。應當鼓勵公平競爭原則,，適當抬高工業(yè)用地成本是符合當前經(jīng)濟發(fā)展需要的,。未來城鎮(zhèn)化建設將逐步告別低價補償征地的低成本時代，新增建設用地土地有償使用費支出占比將從當前1.5%-3%的水平有所提高,。
逐步消除農(nóng)村剩余勞動力進城阻礙,，改進農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)移民的生活條件，防止未來逆城市化繼續(xù)存在,。過往農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)勞動力存在“往返旅行”的現(xiàn)象,。從長遠角度出發(fā)，需要認識到移民應當具備永久性,，需要認識到家庭的需求,，不僅僅是單個移民需要安頓下來，移民不只是雇員而更是城市定居者,。由此,，需要實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)累計權益的兌現(xiàn)，即匹配農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)常住人口的城鎮(zhèn)戶籍權益,、以及土地交易及未來增值權益,，允許其出售農(nóng)地（或者農(nóng)地使用權）和在當?shù)剞r(nóng)村企業(yè)的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投資能力,。此舉將有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,。
居民消費潛力有望釋放，成為支撐經(jīng)濟增長新亮點
土地制度市場化改革和戶籍制度改革,，將有效提升居民消費能力,，成為支撐經(jīng)濟增長重要的新引擎,。從國內(nèi)外城鎮(zhèn)建設經(jīng)驗表明，一個農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后,，其消費水平會大幅度提高,。根據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年我國城鎮(zhèn)化率為60.6%,，戶籍率為44.4%,，兩者之間的差距為16.2個百分點。以2019年城鄉(xiāng)居民消費支出水平為基準進行測算,，如果戶籍制度改革成功使農(nóng)村人口或者城市非戶籍人口更快地轉(zhuǎn)為真正享有城鎮(zhèn)戶籍的人口,，意味著該部分群體每人每年消費支出多增約1.5萬元。假設到2025年末,，如果城鎮(zhèn)戶籍率每提高1個百分點,，每年新增1470萬城鎮(zhèn)人口，可帶動新增消費支出2200億元,，相當于實際GDP約0.2個百分點,。如果能將非戶籍人口全部轉(zhuǎn)換享有城市居民水平，則每年新增消費支出7500億元,，相當于每年提升實際GDP約0.8個百分點,。
非戶籍人口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶籍可帶動更多個人住房、企業(yè)營商等領域資本或信貸支出增長,。如果未來這部分新增戶籍人口可以更自由地出售他們在農(nóng)村的土地和當?shù)剞r(nóng)村企業(yè)所擁有的股份,，他們的財產(chǎn)可提供更多轉(zhuǎn)移至城市以購買/租賃住房、開辦企業(yè),、融入城市社會的能力,。建議對這部分相對低收入群體建立合適的住房租賃市場，給予其更多租賃機會而非選擇集體宿舍或城中村應當是引導其更好融入城市社會的辦法,。與國外大部分國家相比,，中國居民住房貸款占GDP的比重是比較低的，2019年為30%,，同期美國為51%,，英國為41%，很大一部分原因是流動人口無法獲得住房信貸支持,。如果能夠更好的處理“人地錢”三者之間的關系,，未來國內(nèi)將釋放巨量的居民消費潛力。（作者為植信投資首席經(jīng)濟學家兼研究院院長連平,、植信投資研究院高級研究員馬泓 ）
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